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“在供给侧结构性改革中，土地要素可以发挥重要作用。” 全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继对21世纪经济报道记者分析。

作为从上世纪80年代开始从事土地规划、勘测工作的专家，董祚继对土地制度有一套自己的思路。

董祚继表示，一方面，改革需要土地制度改革支撑，比如户籍制度改革需要与土地制度改革相配套，投资管理、金融体制的改革也离不开土地财政、土地金融制度的创新完善；另一方面，通过优化用地结构、降低用地成本等，本身也能增加土地有效供给、提高土地供给效率。

未来，土地制度的创新，有可能成为中国经济发展的重要红利之一。

完善“去产能”土地支持政策

《21世纪》：在进一步优化用地结构方面，有哪些改善空间？

董祚继：优化用地结构不仅是供给侧结构性改革的应有之义，也有很大的实践空间。

我 国城镇用地中，工矿仓储用地占28.0%，东部地区这一比例更达到31.98%，远远高于发达国家城市工业用地占比。如纽约1988年工业用地占比是 7.5%，大阪1985年是14.5%，东京1982年是2.5%。另外，我国公共管理与公共服务用地占城镇用地的比例达到12.5%，也远远高出国际标 准要求。过高的工业用地和公共管理用地占比，是产业结构和用地结构不合理的表现，但也为结构调整、产业升级储备了大量建设用地。

去年以来，有关部门围绕新产业、新业态和“双创”发展等制定出台了若干用地支持政策意见，要切实抓好贯彻落实，同时，根据客观形势发展变化，及时总结完善相关用地政策措施。

就 优化用地结构来说，一要着力降低产业转型升级门槛。比如，对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性 服务业、发展“互联网+”业务等，可给予一定的转换过渡期，过渡期内土地原用途和权利类型保持不变。这项政策，可有效降低企业经营成本，促进新产业新业态 发展。

二要着力拓展产业发展空间。比如，对现有制造业企业通过提高用地容积率、调整用地结构增加一定比例内的服务设施和经营场所等，可继续按原用途使用土地。提高容积率、增加服务业用地等，可有效拓展用地空间，对传统产业升级改造无疑具有牵引作用。

三要制定完善“去产能”土地支持政策。结构性改革的重点是化解过剩产能，当务之急是处置“僵尸企业”。要加大土地政策支持力度，支持盘活企业存量土地资源资产，促进“僵尸企业”加快处置。

《21世纪》：在降低企业用地成本方面，你有何政策建议？

董祚继：我国产业用地成本在过去较长时期内总体处于较低水平，这是我国工业品在国际市场上具有价格优势的主要原因之一，但是这种成本优势或者说土地红利，正随着征地补偿安置费用的不断提高和地价总水平的持续上升日益缩小。

2009-2014 年，全国土地出让总收入19.1亿元，支出18.3亿元，其中成本性支出占收入的比例，已从2009年的55%上升到2014年的79%，导致成本性支出 增长的主要原因，即为征地拆迁补偿费用的提高。2015年4季度，全国105个主要监测城市建设用地综合地价达到每亩242万元，商业、住宅和工业地价分 别为每亩449万元、366万元和51万元，地价总水平已经不低。遏制产业用地成本过快上升，应作为供给侧改革的重大课题。

遏制产 业用地成本过快上升，应当采取综合措施。首先要合理提高征地拆迁补偿标准，防止征地成本过快上涨。随着经济发展水平的提高，逐步提高征地补偿标准是必要 的，也是被征地农民共享发展成果的具体体现。但征地补偿标准的提高应当与经济发展水平适应，如果超越发展水平过快增长，不仅不利于经济持续健康发展，反过 来也会影响包括被征地农民在内的广大群众利益。

其次，加强精细化管理，实行个性化供地。新产品、新产业、新业态用地，如果笼统按商 服用途对待，成本必然拉高；如果通过细化用途，实行个性化供地，就可显著降低用地成本。比如，细化为科教、公用设施用途的，可实行划拨供地；细化为工业用 途的，要出让供地，但在地价水平上要远低于商服用地。

再者，加强差别化管理，体现多样性需求。创新企业用地模式，根据企业实际采取 长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式。其中，按照租赁方式供地，可减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力，对规模不大、企业存续期较短的企业 十分有利；按照先租后让、租让结合方式，能够较好适应有一定竞争实力但市场前景尚不明朗的新产业企业的用地特点。

第四，要加强产业 用地调控，促进混合式利用。比如，鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。又如，对于单一生 产功能的开发区、产业集聚区，可适当安排土地用于商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设。土地多功能、混合式利用，不仅可发挥土地复合利用效益， 也可整体降低用地成本，提高企业竞争力。

整合建设用地预审和农用地转用审批

《21世纪》：在盘活存量土地和利用荒废土地方面，还有哪些文章可做？

董 祚继：目前，我国土地供需比较紧张，但也并非没有余地。目前人均城镇用地118.6平方米，工业用地容积率只有0.3～0.6，都远远低于国家标准，内涵 挖潜空间不小；再从整个国土来看，中西部地区开发不足，占总面积7成以上的山地、丘陵、高原、荒漠等利用不够充分。只要政策措施得当，可以在坚守耕地和生 态保护红线条件下，保障未来二三十年工业化、城镇化持续发展用地。

具体来说，一要积极盘活存量用地。

广东、 浙江等省开展的以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）改造为主要内容的城镇低效用地再开发，取得了显著成效，值得借鉴。其基本做法，是在坚持土地出让基本 制度的前提下，建立合理利益分配机制，依法依规、实事求是解决历史遗留用地问题，采取协商收回、收购储备等方式，实施“旧城镇”改造；依法办理相关手续， 推进“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人意愿，采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。

二要支持 利用荒废土地。利用荒废土地发展新能源、旅游等产业的，在符合相关规划的基础上，可以实行灵活的供地方式，执行优惠的地价政策，这样能够形成较大的经济激 励。此外，根据宏观调控任务的变化，对于荒废土地，还可考虑不纳入年度土地利用计划，或者不作为指令性指标管理。

《21世纪》：为了推进土地供给侧结构性改革，如何进一步深化土地审批改革？

董 祚继：推动土地审批制度改革向纵深发展，可以进一步提高效能、激发活力，是供给侧结构性改革的重要一环。一段时间以来，国土资源部门结合简政放权，通过简 化环节、优化流程、压缩时限、特事特办，土地审批明显提速。在肯定成绩的同时，也要清醒看到，现行土地审批制度仍有改革完善的空间。首先，审批环节仍然偏 多。建设项目从选址立项到落地开工，即使不把土地规划计划、占用基本农田等间接审批计算在内，直接审批环节就有建设项目用地预审、耕地占补平衡、先行用地 审批、农用地转用审批、土地征收审批、土地供应审批等，相关部门还有城市规划许可、占用林地审批、占用海域审批等。

其次，审批层次 仍然偏高。除村民建房和乡镇企业、乡村公益设施建设外，其他建设占用土地均需报国务院或省级政府审批，其中涉及占用基本农田、一般耕地超过35公顷、其他 土地超过70公顷的单独选址项目用地，以及土地规划由国务院批准的城市批次用地，需报国务院审批。

再者，重复审查仍然偏大。不仅部门之间存在交叉、重复审查，而且用地预审、农转用审批、征地审批、供地审批几乎都涉及到审查供地政策、规划计划、用地标准、占补平衡、补偿安置、社会保障等事项。

从 根本上解决土地审批问题，涉及到自然资源资产产权制度、两种土地公有制权能、空间用途管制制度等，需与相关改革相统筹，并要调整相关法律规范，短期内难以 一步到位。可考虑先行整合建设用地预审和农用地转用审批，设立“土地用途转用许可”，主要审核建设用地是否符合规划计划、供地政策、用地标准和补充耕地方 案，在项目批准、核准前完成；国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的独立选址建设项目用地，土地用途转用由国务院土地行政主管部门许可，其他建设涉及 土地用途转用由省级土地行政主管部门许可，许可文件向社会公示。

土地征收审批权一律下放省级政府，以取得土地用途转用许可为前提，在项目批准、核准后进行；省级政府定期调整征地补偿标准，报国务院土地行政主管部门备案；具体的征地补偿标准和安置方案，由市县政府根据省级政府的规定，在充分听取被征地农民意见的基础上确定。